El efecto Peltzman y las leyes a favor de las personas con discapacidad 

PUBLICADO EN "ENFOQUE DERECHO" DE LA REVISTA THEMIS (PUCP) http://enfoquederecho.com/el-efecto-peltzman-y-las-leyes-a-favor-de-las-personas-con-discapacidad/

Recuerdo siempre con afecto un sabio refrán que repetía mi madre  y que dice “tanto quiso hacer el diablo con su hijo, que le sacó un ojo y lo dejó tuerto”  que alude al hecho que, cuando nos excedemos en querer mejorar una situación, podemos terminar empeorándola. Creo que este refrán cae muy bien como telón de fondo de este post.

Un  distinguido profesor de la Universidad de Chicago, Sam Peltzman, ha dedicado una parte importante de su investigación académica a diversos trabajos donde analiza los efectos de ciertas regulaciones en las que se produce un fenómeno curioso: contrariamente a lo que estas normas apuntan, los efectos en muchos casos son neutros o inclusive contrarios a los previstos originalmente, con lo cual se minimiza parcial o totalmente los beneficios hacia los cuales se orientaba la regulación. Así se acuñó el término Peltzman effect o efecto Peltzman para describir una situación en la que las regulaciones estatales tienden a decaer en su objetivo e, inclusive, generan un efecto contrario al pretendido. Un caso emblemático es el análisis que hace Peltzman en relación a  las regulaciones sobre la seguridad de vehículos y el uso de los cinturones, pues la evidencia empírica demuestra que los dispositivos obligatorios alentarían un comportamiento más arriesgado que de alguna forma diluirían los beneficios de seguridad de estos dispositivos proponen.

De la misma forma, en otro de sus trabajos[1], Peltzman analizó el efecto de las normas inclusivas de las personas con discapacidad, puntualmente la American with Disabilities Act (ADA) de 1990 y cuyo objetivo era generar condiciones inclusivas para favorecer el empleo de personas con discapacidad y evitar toda forma de discriminación. No obstante, los estudios realizados antes y después de la promulgación de la  ADA, demostraron que los índices de empleo presentaban resultados desfavorables, originados por los mayores costos impuestos por la regulación en la contratación de  personas discapacitadas. Entonces, lejos de favorecer la inclusión de las personas con discapacidad, la norma en cuestión redujo  su acceso al empleo.

Creo que algo de eso puede ocurrir en nuestro caso con la nueva Ley  N° 29973 dictada por el Congreso de la República -Ley General de la Persona con Discapacidad- publicada en el Diario Oficial El Peruano el 24 de diciembre último y que, como su texto refiere, tiene como finalidad establecer un marco legal para la protección, promoción y realización en condiciones de igualdad, de los derechos de la persona con discapacidad, promoviendo su desarrollo e inclusión plena y efectiva en la actividad política, económica, social, cultural y tecnológica.

No es el caso reflexionar en este post sobre de la utilidad de contar con una legislación de esta naturaleza, mucho menos evaluar las motivaciones que inspiran la norma en cuestión[2]. No obstante, intuitivamente, considero que, al igual que muchas normas de las que no tienen acostumbrados nuestros legisladores, nos encontramos, por un lado, ante un conjunto de buenas intenciones y declaraciones que suenan muy bien pero que, analizadas desde una perspectiva  económica, son difíciles de encontrar su correlato en la realidad, mucho menos, ser “aterrizadas” a realidades concretas y consistentes con la finalidad que proclama y, por otro lado, ante disposiciones que generan un conjunto de costos que, lejos de promover la inclusión y la generación de mayores y mejores oportunidades para las personas con discapacidad, tiende a desalentarlas.

Mas grave es el hecho de que, nuestro Congreso de la República, demostrando nuevamente su limitada creatividad para diseñar políticas públicas que efectivamente  promuevan incentivos que a su vez impulsen la generación de valor, opta por el camino más simple y revelando un sesgo intervencionista (que peligrosamente ha puesto en práctica reiteradamente en las últimas leyes dadas) interfiere recurrentemente en la autonomía de los individuos para tomar decisiones, afectando con ello su libertad.

Dos ejemplos –de otros tantos casos que contiene la norma bajo comentario- ponen de manifiesto claramente lo expuesto en el párrafo precedente, a saber: i) el establecimiento de un porcentaje obligatorio del 5% de vacantes de las universidades públicas y privadas para personas con discapacidad y ii) la obligatoriedad de contratar personas con discapacidad en un porcentaje no inferior del 5% de la totalidad de trabajadores en entidades públicas y 3% en el caso de empleadores privados con más de 50 trabajadores.

En ambos casos nos encontramos con el espejismo que el establecimiento de cuotas va a generar inclusión y más capacitación y ello no resiste análisis alguno:  además de ser normas que, paradójicamente, son claramente discriminatorias (se pretende resolver el problema de la discriminación, discriminando), incrementan significativamente los costos del empleo que inevitablemente serán trasladados a otros sectores, sin que por ello se resuelva realmente los temas de inclusión y productividad. Las oportunidades de empleo estarán enfocadas más a “cumplir con la cuota” que ser verdaderamente inclusivas, lo cual se apreciará en condiciones de trabajo mínimas o puestos de trabajo ociosos, destinados únicamente a atender el requerimiento legal.  Por si fuera poco, normas de esta naturaleza tienden a estigmatizar aún más a los sectores favorecidos con las cuotas, toda vez que los privilegios que cuentan no se basan en criterios objetivos de competencia o calidad, sino en una absurda norma legal.

El diseño de políticas públicas debe hacerse con más seriedad y sin improvisación: en esto es bueno seguir a Peltzman cuando sugiere que antes de regular es necesario evaluar el impacto real que tendrá la normatividad en el comportamiento de los individuos receptores de la regulación y, luego de regular, es necesario verificar si la regulación cumplió los fines para los cuales estaba dirigida o si generó otros efectos negativos. ¿Sabrán esto nuestros legisladores?

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[1] PELTZMAN, Sam “Regulation and the Wealth of Nations: The Connection between Government Regulation and Economic Progress”http://pcpe.libinst.cz/nppe/3_2/nppe3_2_3.pdf Consultado el 27/12/12

[2] Es muy interesante el enfoque económico sobre las políticas públicas de “discriminación positiva” o affirmative actions” que merecerían un nuevo post.